Проблемы регулирования газовой отрасли в России
В последние годы мы становились свидетелями нескольких конфликтов интересов в газовой сфере, которые требовали государственного вмешательства. Это является признаком серьёзных проблем, поскольку срочное госрегулирование в ручном режиме часто не основано на точной оценке приобретений и потерь, а потому оказывается неоптимальным. Задача этого доклада – проанализировать несколько открытых вопросовв организации отрасли на предмет соответствия стимулов, которые задаются извне отрасли, оптимальному результату для всей экономики страны.
А. Правильна ли политика газовой экспансии на внешний и внутренний рынки?
Первый вопрос, который следует разобрать, – это вопрос о долгосрочных темпах добычи газа, об объёме экспорта и внутренних продаж, о ценовой политике, которая определяет объёмы закупок газа российскими и внешними потребителями. Иными словами, это проблема оптимальных размеров отрасли. Понятно, что это вопрос на триллионы рублей: ведь под предполагаемые объёмы добычи подстраиваются темпы освоения месторождений и создания дополнительной инфраструктуры. Нет никаких гарантий, что решения, принимаемые руководителями отрасли, в первую очередь, менеджментом «Газпрома», будут оптимальными с народнохозяйственной точки зрения. Для этого есть две группы причин.
Первая – это неустранимые факторы, связанные с высокой неопределённостью будущих условий спроса – энергоэффективностью технологий, темпами роста энергопотребления в мире и стране, наличием альтернативных источников энергии вообще и газа в частности. Сюда примешиваются и политические факторы на внешних рынках, например, нестабильность на Ближнем Востоке и возможное нежелание европейских партнёров зависеть от российских поставок.
На этот источник ошибок сложно повлиять улучшениями в организации отрасли, хотя улучшение прогнозирования и позволило бы минимизировать их.
Но есть и другая группа причин, уже устранимых. При этом все они отклоняют решения в одну и ту же – экспансионистскую – сторону по сравнению с оптимальным вариантом. Попытаемся их перечислить.
- Первый фактор – это функционирование «Газпрома» не столько как ориентированной на прибыль фирмы, сколько как компании-империи, «социально ответственной» перед персоналом и их семьями, перед добывающими регионами. Это крайне усложняет для руководства «Газпрома» такие очевидные, но «непопулярные» решения как остановка добычи на наименее эффективном месторождении, сокращение штатов, ликвидация подразделений и т.д.
- Второй фактор – это сращивание и избыточная взаимозависимость «Газпрома» и его подрядчиков, толкающие компанию к дорогостоящим экспансионистским проектам по раннему освоению месторождений и раннему наращиванию транспортной инфраструктуры. Долгосрочную прибыль «Газпрома» это может снижать, но выгодно менеджменту компании и её партнёрам.
- Третий фактор – это политическое давление со стороны власти, надеющейся обезопасить Россию от враждебных проявлений со стороны соседей, усилив их зависимость от больших поставок российского газа, а также исключить Украину из числа транзитёров (что приводит к созданию избыточной экспортной инфраструктуры). Ориентация «Газпрома» на завышенные физические объёмы экспорта вынудит его предлагать газ по более низкой цене и может привести к снижению доходов России. Казалось бы, государственное руководство должно лучше понимать интересы всей страны, чем руководство «Газпрома», и сдвигать решения в правильном направлении. Но само представление о незаменимости российского газа может оказаться преувеличенным. В 1914 г. Германия не побоялась вступить с Россией в войну при даже большей зависимости от российского продовольствия, чем сейчас от газа. В свою очередь, исключение Украины из числа транзитёров будет достигнуто только к 2020 году. За это время ослабление связей и смена поколений ещё больше отдалят Украину от России, а усиление «газовой привязки» не компенсирует дальнейшее ослабление общей идентичности.
- Четвертый фактор – это политическое давление со стороны чуть ли не всего общества, требующего увековечить заниженные (относительно экспортных) внутренние цены на газ. «Газпрому» навязана «социальная ответственность» перед потребителями, якобы его обязанность вести трубу к каждой дальней сторожке, чтобы обеспечить «доступность» добываемого ресурса для каждого гражданина. Это не преодолевается даже волей отдельных руководителей, противящихся тенденции «складывания всех яиц в одну корзину». Заниженные цены отвечают более высокой величине спроса и влекут перепотребление газа. Нет нужды подробно объяснять, к скольким неприятностям это приводит. Из-за отклонения внутренних цен от экспортных Россия не может наилучшим образом воспользоваться сравнительным преимуществом и неоптимально встраивается в международное разделение труда. Заниженные внутренние цены вынуждают государство прибегать к нелёгкому сбору более высоких прямых налогов вместо более простого сбора необходимых денег через НДПИ. Наконец, низкие цены дестимулируют энергосберегающую модернизацию и консервируют ресурсозатратный характер экономики.
- Наконец, пятый фактор – это неучёт ограниченности месторождений и ценности газа для потомков. На самом деле, факт «оставления газа в месторождении на будущее» имеет ненулевую ценность для страны, в отличие, например, от «непроизводства трактора» или «ненаписания программы». Государство готово к обнулению НДПИ для новых труднодоступных месторождений, нивелирует отчисления в Фонд национального благосостояния, а «общественное мнение» требует расходовать все нефтегазовые доходы сразу и полностью. Это означает, что положительная ценность оставления месторождения в наследство потомкам, или отрицательная ценность добычи газа (сколь бы малой она ни казалась на фоне сегодняшних нужд), никак не будет включена в калькуляцию рентабельности, а принимаемое решение о темпах добычи будет сдвинуто в сторону увеличения по сравнению с решением, учитывающим ценность газа для потомков.
Б. Удачно ли соединение транспортного монополиста (владельца системы трубопроводов) с основным добытчиком?
Эту тему мы также будем рассматривать с точки зрения оптимальности стимулов, влияющих на принимаемые в газовой сфере решения по добыче и продаже, созданию новой транспортной инфраструктуры и т.д. Нужна ли в газовой сфере реформа, подобная реформе РАО ЕЭС или переустройству нефтедобывающей отрасли, связанная с выделением транспортного монополиста как чисто государственной компании, оказывающей услуги по принципу «издержки плюс надбавка» или, напротив, сосредотачивающей монопольный доход, и с демонополизацией газодобычи и сбыта? (Заметим, что вариант намеренно монопольного поведения транспортёра тоже нельзя исключать, если только эти деньги будут изыматься государством.) Мы отметим два аргумента в пользу двух противоположных решений:
- С одной стороны, монополия «Газпрома» как основного добытчика на транспорт газа приводит к ценовым искажениям, дискриминирующим независимых производителей газа в пользу добывающих подразделений «Газпрома», а также увеличивает фактор взаимозависимости «Газпрома» и подрядчиков (на рынке отсутствуют альтернативные образцы взаимоотношений газовых компаний и подрядчиков).
- С другой стороны, соединение добывающей, транспортно-инфраструктурной и сбытовой составляющих позволяет «Газпрому» оптимальное планирование газодобычи на многие годы вперёд (при условии его согласования с независимыми производителями) и улучшает позиции компании в переговорах с возможными иностранными потребителями.
- Если разделение «Газпрома» не будет, то потребуется обеспечить долгосрочные надёжные контракты между «Газпромом» и независимыми производителями, справедливо разделяющие риски и исключающие присвоение «Газпромом» монополистической ренты, не идущей государству. Кроме того, следует ужесточить контроль над взаимоотношениями «Газпрома» и подрядчиков.
- В противном случае следует провести огромную работу по новой системе налогообложения и регулирования газовой отрасли, дифференцирования НДПИ и разделения либо изоляции рисков, связанных с конъюнктурными колебаниями спроса.
В. Следует ли централизовать решения о краткосрочных колебаниях в производстве или оставить это многим независимым производителям?
Третья проблема в организации отрасли – это вопрос о том, следует ли централизовать решения о краткосрочных колебаниях в добыче или оставить их многим независимым производителям. Несмотря на то, что усреднённый объём производства на больших промежутках времени вполне может определяться рыночным способом, если только мы исключим искажающие факторы 1-5, упомянутые в разделе А, рыночному регулированию краткосрочных колебаний присущи следующие недостатки, отклоняющие конечный вариант от оптимального для России:
- Если «Газпром» или выделенная транспортно-сбытовая компания сохранит монополию на экспорт, а производителей будет много, то она будет вынуждена либо подстраивать цены под складывающийся объём добычи, поставляя за рубеж слишком много газа по слишком низкой цене, либо дискриминировать отдельных независимых производителей, заставляя их «отдуваться» при колебаниях спроса – снижать и останавливать добычу.
- Если монополия на экспорт будет ликвидирована, то Россия не сможет регулировать экспортную цену газа и максимизировать доходы за счёт иностранных потребителей.
Мало того, централизованный экспортёр мог бы взять на себя основные риски ценовых колебаний, гарантируя операторам месторождений определённую цену сбыта газа либо сделав эту цену менее зависимой от конъюнктурных колебаний на мировом рынке. Избавление добывающих компаний от части рисков позволило бы увеличить долгосрочный НДПИ, а возможности монопольного транзитёра и экспортёра регулировать цену газа позволили бы частично переложить эти риски на внешних потребителей, уменьшить зависимость России от них.
Г. Удачна ли государственно-частная структура «Газпрома» или другой компании, которая будет монопольно транспортировать и экспортировать газ вместо него?
Следующая тема, которой мы коснёмся, – это вопрос о том, насколько удачна нынешняя государственно-частная структура «Газпрома» или того транспортно-сбытового монополиста, который его заменит, как акционерной компании с контрольным пакетом в руках государства. Нам представляется, что это устройство является внутренне противоречивым, поскольку не позволяет полностью использовать преимущества ни государственной, ни частной собственности.
- С одной стороны, сложно понять, зачем государству делиться прибылями «Газпрома», в которых очень велика рентная или монополистическая составляющая, с другими собственниками акций, предоставление которым горной ренты бессмысленно с точки зрения создаваемых в экономике стимулов. Проблему поощрения менеджмента и персонала «Газпрома» можно было бы решить как-то иначе. Проблему разделения доходов и рисков в конкретных больших проектах по освоению месторождений можно решать, устанавливая доли с партнёрами в каждом отдельном случае и не делясь акциями материнской компании.
- С другой стороны, если государство намерено через контрольный пакет и дальше регулировать выплату дивидендов, чтобы миноритариям не доставалась незаслуженная рента, то зачем профанировать саму идею акционерного общества, заведомо отлучая акционеров от управления и получения полных доходов с собственности?
- Если государство намерено так отрегулировать налоговую систему, что у «Газпрома» не будет ренты и предыдущие две проблемы отпадут, то зачем правительству контрольный пакет?
Д. Насколько полно изъятие государством горной ренты и удачна ли система налогообложения газовой отрасли в целом?
Наконец, последняя ключевая проблема отрасли, которую мы рассмотрим, – в это вопрос о том, насколько полно изъятие государством горной ренты и правильно ли оно устроено. По всем признакам, налогообложение в газовой сфере организовано неэффективно. Оно не только вызывает «несправедливое» распределение доходов и уменьшает государственный бюджет по сравнению с возможным, но и сильно искажает экономику, подавляя её развитие. Основные причины этого:
- Часть налогообложения ведётся в «натуральной форме» и состоит в принуждении «Газпрома» к исполнению «социальных обязательств», занижению внутренней цены на газ, строительству убыточной инфраструктуры, содержанию спортивных клубов.
- Налогообложение не обеспечивает достаточного конкурентного давления на менеджмент компании и позволяет растранжиривать ресурсы в пользу персонала и подрядчиков, а не стремиться к максимизации прибыли.
- НДПИ плохо дифференцирован в зависимости от месторождения и, в то же время, порой полностью обнулён с игнорированием ценности газа для потомков.
Проблем в газовой отрасли много, но невозможно поверить, что они не допускают более здорового решения, чем сохранение нынешней неотрегулированности.
Ссылки
- Михаил Кудрявцев, Татьяна Олейник, Ольга Сизова. О некоторых проблемах регулирования газовой отрасли России. Модернизация экономики, инновационные технологии и высшая школа России. Материалы V Международной научно-практической конференции.
- Кудрявцев М.А., Олейник Т.Л., Сизова О.В. Проблемы регулирования газовой отрасли в России. Успехи современного естествознания, №5 (2013), сс. 130-135.
