miguel_kud (miguel_kud) wrote,
miguel_kud
miguel_kud

Category:

Газовая реприза

Решил воспользоваться предоставившейся возможностью бесплатно и без особых трудов тиснуть улучшенную версию своей старой записи о "Газпроме" в труды конференции одного частного вуза в Москве и затем конференции РАЕ (Российской Академии Естествознания); ссылки ниже. Чтобы труд не пропадал, ниже воспроизвожу устную, без ссылок и усложнённых грамматических конструкций, версию своей части доклада:

Проблемы регулирования газовой отрасли в России

В последние годы мы становились свидетелями нескольких конфликтов интересов в газовой сфере, которые требовали государственного вмешательства. Это является признаком серьёзных проблем, поскольку срочное госрегулирование в ручном режиме часто не основано на точной оценке приобретений и потерь, а потому оказывается неоптимальным. Задача этого доклада – проанализировать несколько открытых вопросовв организации отрасли на предмет соответствия стимулов, которые задаются извне отрасли, оптимальному результату для всей экономики страны.


А. Правильна ли политика газовой экспансии на внешний и внутренний рынки?

Первый вопрос, который следует разобрать, – это вопрос о долгосрочных темпах добычи газа, об объёме экспорта и внутренних продаж, о ценовой политике, которая определяет объёмы закупок газа российскими и внешними потребителями. Иными словами, это проблема оптимальных размеров отрасли. Понятно, что это вопрос на триллионы рублей: ведь под предполагаемые объёмы добычи подстраиваются темпы освоения месторождений и создания дополнительной инфраструктуры. Нет никаких гарантий, что решения, принимаемые руководителями отрасли, в первую очередь, менеджментом «Газпрома», будут оптимальными с народнохозяйственной точки зрения. Для этого есть две группы причин.

Первая – это неустранимые факторы, связанные с высокой неопределённостью будущих условий спроса – энергоэффективностью технологий, темпами роста энергопотребления в мире и стране, наличием альтернативных источников энергии вообще и газа в частности. Сюда примешиваются и политические факторы на внешних рынках, например, нестабильность на Ближнем Востоке и возможное нежелание европейских партнёров зависеть от российских поставок.
На этот источник ошибок сложно повлиять улучшениями в организации отрасли, хотя улучшение прогнозирования и позволило бы минимизировать их.

Но есть и другая группа причин, уже устранимых. При этом все они отклоняют решения в одну и ту же – экспансионистскую – сторону по сравнению с оптимальным вариантом. Попытаемся их перечислить.

  1. Первый фактор – это функционирование «Газпрома» не столько как ориентированной на прибыль фирмы, сколько как компании-империи, «социально ответственной» перед персоналом и их семьями, перед добывающими регионами. Это крайне усложняет для руководства «Газпрома» такие очевидные, но «непопулярные» решения как остановка добычи на наименее эффективном месторождении, сокращение штатов, ликвидация подразделений и т.д.

  2. Второй фактор – это сращивание и избыточная взаимозависимость «Газпрома» и его подрядчиков, толкающие компанию к дорогостоящим экспансионистским проектам по раннему освоению месторождений и раннему наращиванию транспортной инфраструктуры. Долгосрочную прибыль «Газпрома» это может снижать, но выгодно менеджменту компании и её партнёрам.

  3. Третий фактор – это политическое давление со стороны власти, надеющейся обезопасить Россию от враждебных проявлений со стороны соседей, усилив их зависимость от больших поставок российского газа, а также исключить Украину из числа транзитёров (что приводит к созданию избыточной экспортной инфраструктуры). Ориентация «Газпрома» на завышенные физические объёмы экспорта вынудит его предлагать газ по более низкой цене и может привести к снижению доходов России. Казалось бы, государственное руководство должно лучше понимать интересы всей страны, чем руководство «Газпрома», и сдвигать решения в правильном направлении. Но само представление о незаменимости российского газа может оказаться преувеличенным. В 1914 г. Германия не побоялась вступить с Россией в войну при даже большей зависимости от российского продовольствия, чем сейчас от газа. В свою очередь, исключение Украины из числа транзитёров будет достигнуто только к 2020 году. За это время ослабление связей и смена поколений ещё больше отдалят Украину от России, а усиление «газовой привязки» не компенсирует дальнейшее ослабление общей идентичности.

  4. Четвертый фактор – это политическое давление со стороны чуть ли не всего общества, требующего увековечить заниженные (относительно экспортных) внутренние цены на газ. «Газпрому» навязана «социальная ответственность» перед потребителями, якобы его обязанность вести трубу к каждой дальней сторожке, чтобы обеспечить «доступность» добываемого ресурса для каждого гражданина. Это не преодолевается даже волей отдельных руководителей, противящихся тенденции «складывания всех яиц в одну корзину». Заниженные цены отвечают более высокой величине спроса и влекут перепотребление газа. Нет нужды подробно объяснять, к скольким неприятностям это приводит. Из-за отклонения внутренних цен от экспортных Россия не может наилучшим образом воспользоваться сравнительным преимуществом и неоптимально встраивается в международное разделение труда. Заниженные внутренние цены вынуждают государство прибегать к нелёгкому сбору более высоких прямых налогов вместо более простого сбора необходимых денег через НДПИ. Наконец, низкие цены дестимулируют энергосберегающую модернизацию и консервируют ресурсозатратный характер экономики.

  5. Наконец, пятый фактор – это неучёт ограниченности месторождений и ценности газа для потомков. На самом деле, факт «оставления газа в месторождении на будущее» имеет ненулевую ценность для страны, в отличие, например, от «непроизводства трактора» или «ненаписания программы». Государство готово к обнулению НДПИ для новых труднодоступных месторождений, нивелирует отчисления в Фонд национального благосостояния, а «общественное мнение» требует расходовать все нефтегазовые доходы сразу и полностью. Это означает, что положительная ценность оставления месторождения в наследство потомкам, или отрицательная ценность добычи газа (сколь бы малой она ни казалась на фоне сегодняшних нужд), никак не будет включена в калькуляцию рентабельности, а принимаемое решение о темпах добычи будет сдвинуто в сторону увеличения по сравнению с решением, учитывающим ценность газа для потомков.

Как видим, на выбор стратегии основных добытчиков и единственного экспортёра газа действует несколько «нерыночных» факторов, связанных с неудачной организацией или неверным регулированием отрасли, которые отклоняют решения от оптимальных в направлении избыточной экспансии. Это влечёт неоптимальное размещение ресурсов между отраслями, снижает ВВП. Именно констатация искажающих факторов является ответом на вопрос об экспансионистской стратегии «Газпрома» с экономической, а не маркетинговой точки зрения. В рамках государственного регулирования газовой отрасли, важно дать её руководителям народнохозяйственно оптимальные стимулы, исключив действие искажающих факторов 1–5, а не принимать непосредственное участие в чисто маркетинговом анализе, который должен оставаться внутренним делом «Газпрома» и других производителей.


Б. Удачно ли соединение транспортного монополиста (владельца системы трубопроводов) с основным добытчиком?

Эту тему мы также будем рассматривать с точки зрения оптимальности стимулов, влияющих на принимаемые в газовой сфере решения по добыче и продаже, созданию новой транспортной инфраструктуры и т.д. Нужна ли в газовой сфере реформа, подобная реформе РАО ЕЭС или переустройству нефтедобывающей отрасли, связанная с выделением транспортного монополиста как чисто государственной компании, оказывающей услуги по принципу «издержки плюс надбавка» или, напротив, сосредотачивающей монопольный доход, и с демонополизацией газодобычи и сбыта? (Заметим, что вариант намеренно монопольного поведения транспортёра тоже нельзя исключать, если только эти деньги будут изыматься государством.) Мы отметим два аргумента в пользу двух противоположных решений:

  1. С одной стороны, монополия «Газпрома» как основного добытчика на транспорт газа приводит к ценовым искажениям, дискриминирующим независимых производителей газа в пользу добывающих подразделений «Газпрома», а также увеличивает фактор взаимозависимости «Газпрома» и подрядчиков (на рынке отсутствуют альтернативные образцы взаимоотношений газовых компаний и подрядчиков).

  2. С другой стороны, соединение добывающей, транспортно-инфраструктурной и сбытовой составляющих позволяет «Газпрому» оптимальное планирование газодобычи на многие годы вперёд (при условии его согласования с независимыми производителями) и улучшает позиции компании в переговорах с возможными иностранными потребителями.

Пока непонятно, какой из вариантов следует выбрать для дальнейшего развития – оставить вертикально интегрированную компанию, соединяющую добычу и транспорт, или выделить транспортную или транспортно-сбытовую составляющие в государственную монопольную структуру. Но в любом из них потребуется серьёзная реформа по исключению искажающих факторов, которые могут влиять на оптимальные решения, а также ухудшать экспортные позиции России или снижать долю государственной ренты в доходах:

  • Если разделение «Газпрома» не будет, то потребуется обеспечить долгосрочные надёжные контракты между «Газпромом» и независимыми производителями, справедливо разделяющие риски и исключающие присвоение «Газпромом» монополистической ренты, не идущей государству. Кроме того, следует ужесточить контроль над взаимоотношениями «Газпрома» и подрядчиков.

  • В противном случае следует провести огромную работу по новой системе налогообложения и регулирования газовой отрасли, дифференцирования НДПИ и разделения либо изоляции рисков, связанных с конъюнктурными колебаниями спроса.

Необходимо отметить, что если мы ориентируемся на действительно оптимальное решение, то все те проблемы, которые надо решать во втором случае, придётся решать и в первом, ввиду наличия независимых производителей газа, для которых надо дифференцировать НДПИ и устанавливать принципы разделения рисков. Мало того, дифференцировать НДПИ надо и для разных месторождений единого «Газпрома». Нынешнее намерение правительства сохранить единство «Газпрома», только усилив контроль над его издержками, выдаёт ориентацию на «второе лучшее» ввиду невозможности оптимального.


В. Следует ли централизовать решения о краткосрочных колебаниях в производстве или оставить это многим независимым производителям?

Третья проблема в организации отрасли – это вопрос о том, следует ли централизовать решения о краткосрочных колебаниях в добыче или оставить их многим независимым производителям. Несмотря на то, что усреднённый объём производства на больших промежутках времени вполне может определяться рыночным способом, если только мы исключим искажающие факторы 1-5, упомянутые в разделе А, рыночному регулированию краткосрочных колебаний присущи следующие недостатки, отклоняющие конечный вариант от оптимального для России:

  1. Если «Газпром» или выделенная транспортно-сбытовая компания сохранит монополию на экспорт, а производителей будет много, то она будет вынуждена либо подстраивать цены под складывающийся объём добычи, поставляя за рубеж слишком много газа по слишком низкой цене, либо дискриминировать отдельных независимых производителей, заставляя их «отдуваться» при колебаниях спроса – снижать и останавливать добычу.

  2. Если монополия на экспорт будет ликвидирована, то Россия не сможет регулировать экспортную цену газа и максимизировать доходы за счёт иностранных потребителей.

По всей видимости, в этом вопросе нет другого выхода, кроме централизации решений о текущих колебаниях добычи и складирования газа в руках «Газпрома» или выделенного транспортного монополиста, де-факто, в руках государства. Иными словами, основные доходы и риски от конъюнктурных колебаний государство (через свою компанию) примет на себя. Это приводит к необходимости специальной системы распределения и изоляции рисков между экспортным монополистом и независимыми добытчиками. Например, во время спадов необходимо будет останавливать добычу на наименее эффективных месторождениях, компенсируя их операторам убытки в соответствии с заранее определённой процедурой.

Мало того, централизованный экспортёр мог бы взять на себя основные риски ценовых колебаний, гарантируя операторам месторождений определённую цену сбыта газа либо сделав эту цену менее зависимой от конъюнктурных колебаний на мировом рынке. Избавление добывающих компаний от части рисков позволило бы увеличить долгосрочный НДПИ, а возможности монопольного транзитёра и экспортёра регулировать цену газа позволили бы частично переложить эти риски на внешних потребителей, уменьшить зависимость России от них.


Г. Удачна ли государственно-частная структура «Газпрома» или другой компании, которая будет монопольно транспортировать и экспортировать газ вместо него?

Следующая тема, которой мы коснёмся, – это вопрос о том, насколько удачна нынешняя государственно-частная структура «Газпрома» или того транспортно-сбытового монополиста, который его заменит, как акционерной компании с контрольным пакетом в руках государства. Нам представляется, что это устройство является внутренне противоречивым, поскольку не позволяет полностью использовать преимущества ни государственной, ни частной собственности.

  1. С одной стороны, сложно понять, зачем государству делиться прибылями «Газпрома», в которых очень велика рентная или монополистическая составляющая, с другими собственниками акций, предоставление которым горной ренты бессмысленно с точки зрения создаваемых в экономике стимулов. Проблему поощрения менеджмента и персонала «Газпрома» можно было бы решить как-то иначе. Проблему разделения доходов и рисков в конкретных больших проектах по освоению месторождений можно решать, устанавливая доли с партнёрами в каждом отдельном случае и не делясь акциями материнской компании.

  2. С другой стороны, если государство намерено через контрольный пакет и дальше регулировать выплату дивидендов, чтобы миноритариям не доставалась незаслуженная рента, то зачем профанировать саму идею акционерного общества, заведомо отлучая акционеров от управления и получения полных доходов с собственности?

  3. Если государство намерено так отрегулировать налоговую систему, что у «Газпрома» не будет ренты и предыдущие две проблемы отпадут, то зачем правительству контрольный пакет?

В последнем случае остаётся открытым вопрос, возможно ли в принципе обеспечить через налоговую систему поступление в бюджет монопольных прибылей газового экспортёра, связанных с регулированием цен для европейского потребителя. Скорее всего, оптимальное разделение рисков в данном сценарии невозможно. Если не устанавливать налог на конъюнктурные сверхдоходы компании, то она будет пользоваться незаслуженной рентой. Если же установить такой налог, до чистые доходы компании от регулирования цен станут меньше полных доходов (до изъятия налогов), что создаст для компании и её менеджмента коррупционные стимулы к сговору с европейскими партнёрами. Видимо, экспорт придётся оставить в руках государства, но с ориентацией правительства на долгосрочную прибыль «Газпрома» (как показатель народнохозяйственной оптимальности), а не социально-политические цели.


Д. Насколько полно изъятие государством горной ренты и удачна ли система налогообложения газовой отрасли в целом?

Наконец, последняя ключевая проблема отрасли, которую мы рассмотрим, – в это вопрос о том, насколько полно изъятие государством горной ренты и правильно ли оно устроено. По всем признакам, налогообложение в газовой сфере организовано неэффективно. Оно не только вызывает «несправедливое» распределение доходов и уменьшает государственный бюджет по сравнению с возможным, но и сильно искажает экономику, подавляя её развитие. Основные причины этого:

  1. Часть налогообложения ведётся в «натуральной форме» и состоит в принуждении «Газпрома» к исполнению «социальных обязательств», занижению внутренней цены на газ, строительству убыточной инфраструктуры, содержанию спортивных клубов.

  2. Налогообложение не обеспечивает достаточного конкурентного давления на менеджмент компании и позволяет растранжиривать ресурсы в пользу персонала и подрядчиков, а не стремиться к максимизации прибыли.

  3. НДПИ плохо дифференцирован в зависимости от месторождения и, в то же время, порой полностью обнулён с игнорированием ценности газа для потомков.

По нашему мнению, в числе возможных вариантов изменить систему налогообложения необходимо рассмотреть вопрос о том, возможно ли определять НДПИ отдельно для каждого конкретного месторождения до начала разработки (установив минимально допустимое значение налога) на конкурсной основе между возможными добытчиками и согласовывать во время конкурса процедуру его изменения в случае, если условия добычи и параметры месторождения будут отличаться от разведданных. Следует установить политическим решением, хотя бы условно и на минимальном уровне, ценность газа для будущих поколений, зафиксировать эту «несгораемую долю» в НДПИ и инвестировать её в Фонд благосостояния без права использования дивидендов в обозримом будущем.

Проблем в газовой отрасли много, но невозможно поверить, что они не допускают более здорового решения, чем сохранение нынешней неотрегулированности.


Ссылки

  1. Михаил Кудрявцев, Татьяна Олейник, Ольга Сизова. О некоторых проблемах регулирования газовой отрасли России. Модернизация экономики, инновационные технологии и высшая школа России. Материалы V Международной научно-практической конференции.

  2. Кудрявцев М.А., Олейник Т.Л., Сизова О.В. Проблемы регулирования газовой отрасли в России. Успехи современного естествознания, №5 (2013), сс. 130-135.

Tags: Газпром, НДПИ, российская экономика, углеводороды, экономика
Subscribe

  • Информационный коронавирус – 5и

    /Окончание. Начало и оглавление здесь./ 5и. Заключение. Зачем вы? Заражение планеты коронавирусом – злодеяние такого масштаба, что на его фоне…

  • Информационный коронавирус – 5з

    /Продолжение. Начало и оглавление здесь./ 5з. Как излучать оптимизм Если оценивать результат новостного сообщения не по непосредственной остроте…

  • Информационный коронавирус – 5ж

    /Продолжение. Начало и оглавление здесь./ 5ж. Фейковая борьба с фейками Предпоследняя сюжетная линия, которую я хотел бы рассмотреть в контексте…

  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 38 comments

  • Информационный коронавирус – 5и

    /Окончание. Начало и оглавление здесь./ 5и. Заключение. Зачем вы? Заражение планеты коронавирусом – злодеяние такого масштаба, что на его фоне…

  • Информационный коронавирус – 5з

    /Продолжение. Начало и оглавление здесь./ 5з. Как излучать оптимизм Если оценивать результат новостного сообщения не по непосредственной остроте…

  • Информационный коронавирус – 5ж

    /Продолжение. Начало и оглавление здесь./ 5ж. Фейковая борьба с фейками Предпоследняя сюжетная линия, которую я хотел бы рассмотреть в контексте…